Przetarg trwał rok, zmieniły się ceny i realia rynkowe, a wykonawca ma podpisać umowę tak, jakby czas stanął w miejscu. Dlaczego w zamówieniach publicznych po podpisaniu kontraktu wolno więcej niż minutę przed jego zawarciem? Felieton o luce w Pzp i lęku przed kontrolą.
Ustawa Pzp nie obowiązuje. Biurokracja została
Zamówienia do 170 tys. zł: deregulacja czy powrót prawa powielaczowego?
Od 1 stycznia 2026 r. próg stosowania ustawy Prawa zamówień publicznych wzrósł ze 130 tys. do 170 tys. zł.
Cel był jasny. Mniej formalności. Więcej elastyczności. Szybsze zakupy. Szczególnie w samorządach i mniejszych jednostkach, gdzie uruchamianie pełnej procedury dla relatywnie niewielkiego zamówienia generowało koszty organizacyjne nieproporcjonalne do wartości zakupu.
Ustawodawca zrobił więc krok w kierunku deregulacji.
Problem w tym, że część zamawiających natychmiast zaczęła deregulować deregulację.
Powstały regulaminy. Do regulaminów załączniki. Do załączników formularze. Wnioski o wszczęcie. Notatki. Protokoły. Oświadczenia. Obowiązkowe rozeznania rynku. Minimalna liczba wykonawców. Akceptacje kolejnych przełożonych. Procedury dla 20 tys., 50 tys., 100 tys. i 170 tys. zł.
W skrajnych przypadkach zakup, do którego ustawa Pzp w ogóle się nie stosuje, zaczyna przypominać tryb podstawowy prowadzony w Wordzie i Outlooku.
Państwo podniosło próg stosowania ustawy Pzp, ale zapomniało obniżyć poziom lęku urzędnika.
Impulsem tego tekstu były przede wszystkim moje obserwacje z pracy z zamawiającymi, obserwacje rynku i rozmowy. W kolejnych jednostkach widzę podobny mechanizm: przy małych zakupach, które miały być proste i elastyczne, z ostrożności tworzymy procedury coraz bardziej rozbudowane – kolejne progi wewnętrzne, obowiązkowe rozeznania, wymaganą liczbę ofert, formularze, akceptacje i protokoły. Formalne zabezpieczenie zaczyna wtedy przesłaniać podstawowe pytanie: czy zakup jest racjonalny, sprawny i odpowiada realiom rynku? Podniesienie progu do 170 tys. zł tylko mocniej uwidoczniło ten problem. To właśnie rozdźwięk między intencją deregulacji, a praktyką części zamawiających stał się bezpośrednim impulsem do napisania tego tekstu.
170 tysięcy miało coś zmienić
Podwyższenie progu nie było przypadkową zmianą liczby w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp.
W materiałach rządowych towarzyszących deregulacji wskazywano wprost, że podwyższenie progu ma zachować większą elastyczność sposobu wyboru wykonawcy i zawierania umów przy zamówieniach niższej wartości oraz uwolnić m.in. samorządy od części biurokratycznych obowiązków związanych ze stosowaniem ustawy Pzp. [1]
Od 1 stycznia 2026 r. ustawa znajduje więc zastosowanie do klasycznych zamówień zamawiających publicznych od wartości 170 tys. zł.
To miało znaczenie praktyczne. Bo koszt procedury również jest kosztem publicznym. Jeżeli pracownik przygotowuje przez kilka dni dokumentację zakupu wartego kilkanaście tysięcy złotych, następnie dokument przechodzi przez trzy komórki, zbierane są podpisy i oświadczenia, a później komplet dokumentacji jest archiwizowany na wypadek przyszłej kontroli, to ta procedura nie jest darmowa.
Płacimy za nią czasem pracowników. Płacimy opóźnieniem zakupu. Płacimy mniejszą elastycznością. I często płacą również wykonawcy.
Ale przecież środki publiczne nadal trzeba wydawać racjonalnie
Oczywiście podniesienie progu do 170 tys. zł nie oznacza, że poniżej tej kwoty zaczyna się prawna wolna amerykanka.
To bardzo ważne zastrzeżenie. Ustawa o finansach publicznych nadal wymaga, aby wydatki publiczne były dokonywane celowo i oszczędnie, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
To jest fundament. Nie potrzeba jednak kilkunastu formularzy, żeby go realizować. UZP w swoich materiałach dotyczących zamówień podprogowych wskazuje jako kluczowe zasady: zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, przejrzystość, proporcjonalność oraz efektywność. [2]
Jednocześnie Urząd formułuje jeszcze ważniejszą myśl: udzielenie małego zamówienia nie powinno być jedynie wypełnieniem formalności, lecz przede wszystkim przemyślanym procesem gospodarczym.
I właśnie to zdanie powinno wisieć nad biurkiem każdego autora regulaminu zamówień do 170 tys. zł.
Tymczasem budujemy własne mini-Pzp
Problem zaczyna się w momencie, gdy regulamin przestaje być prostym mechanizmem zapewniającym racjonalność wydatku, a zaczyna kopiować rozwiązania z ustawy Pzp.
Przykład?
Zakup za 60 tys. zł. Najpierw wniosek o wszczęcie postępowania. Akceptacja kierownika. Opis przedmiotu zamówienia. Formalne szacowanie wartości. Zapytanie ofertowe. Obowiązek wysłania go do co najmniej trzech wykonawców. Termin składania ofert. Formularz ofertowy. Oświadczenia wykonawcy. Protokół. Zatwierdzenie wyboru. Informacja do wykonawców. Umowa. Rejestr. Archiwizacja.
A gdy wpłynie tylko jedna oferta, pojawia się pytanie: czy wolno ją wybrać?
To jest moment, w którym deregulacja przegrała. Bo zamawiający nie stosuje już ustawy Pzp, ale mentalnie nadal prowadzi przetarg.
Najbardziej polska zasada: muszą być co najmniej dwie oferty
Szczególnie trwałym elementem prawa powielaczowego jest przekonanie, że przy małym zamówieniu trzeba uzyskać więcej niż jedną ofertę.
Nie: spróbować zbadać rynek. Nie: porównać dostępne warunki. Nie: wykazać racjonalność ceny.
Tylko: mieć więcej niż jedna ofertę.
Tymczasem rynek nie zawsze chce złożyć więcej ofert. Czasami istnieje dwóch realnych wykonawców. Czasami jeden.
Czasami cena produktu jest publicznie dostępna w kilku sklepach internetowych i prowadzenie pseudoprzetargu nie daje żadnej dodatkowej wartości.
A czasami telefon do kilku dostawców daje zamawiającemu więcej wiedzy o rynku niż pięciostronicowe zapytanie ofertowe.
Racjonalność zakupu nie może być mierzona liczbą PDF-ów zgromadzonych w aktach.
Rozeznanie rynku to nie rytuał
Równie charakterystycznym przykładem jest rozeznanie rynku.
Jest potrzebne. Tylko trzeba przypomnieć sobie, po co.
Po to, żeby wiedzieć, ile coś kosztuje i jakie warunki można uzyskać. Nie po to, żeby mieć trzy wydruki.
Dla jednego zakupu właściwym rozeznaniem będzie wysłanie kilku zapytań.
Dla innego – porównanie publicznych cenników.
Dla kolejnego – analiza wcześniejszych zakupów skorygowana o aktualne ceny.
Jeszcze gdzie indziej potrzebna będzie bezpośrednia rozmowa z rynkiem, bo przedmiot zamówienia jest nietypowy.
Forma powinna wynikać z przedmiotu, wartości i ryzyka zakupu. Nie odwrotnie.
Rozeznanie rynku powinno dostarczać wiedzy. Nie produkować dokumentację.
Regulamin miał pomagać. Zaczął zastępować ustawę
Sam regulamin zamówień podprogowych jest potrzebny.
Organizacja musi wiedzieć, kto może dokonywać zakupów, kto odpowiada za decyzję, jak dokumentujemy większe wydatki i kiedy potrzebna jest umowa.
Problem zaczyna się wtedy, gdy regulamin próbuje przewidzieć każdą możliwą sytuację.
Powstaje kilkadziesiąt paragrafów. Progi wewnętrzne. Tryby. Wyjątki od trybów. Wyjątki od wyjątków. Formularze. Procedury odstępstw.
I w końcu pracownik zamiast zastanawiać się: jak najlepiej kupić to, czego potrzebujemy?
zastanawia się: który paragraf regulaminu mam zastosować?
Właśnie w ten sposób tworzymy prawo powielaczowe XXI wieku.
Nie ustanawia go Sejm. Nie publikuje się go w Dzienniku Ustaw. Tworzymy je sami.
A kontrola siedzi przy stole, zanim jeszcze przyjdzie
Dlaczego tak się dzieje? Nie dlatego, że urzędnicy uwielbiają formularze. Powód jest znacznie poważniejszy.
Strach przed kontrolą. Pracownik wie, że za dwa lata ktoś może zapytać: dlaczego wybrał Pani/Pan tę firmę? dlaczego były tylko dwie oferty? dlaczego nie było zapytania? skąd wiadomo, że cena była rynkowa? dlaczego nie sporządzono notatki?
Dlatego zaczyna dokumentować wszystko. Nie dlatego, że dokument jest potrzebny do dokonania dobrego zakupu. Dlatego, że może być potrzebny do przyszłej obrony.
W efekcie kontroler, którego jeszcze nie ma, zaczyna uczestniczyć w procesie zakupowym.
Administracja kupuje tak, jak wyobraża sobie przyszłą kontrolę, a nie tak, jak wymaga tego rynek. I właśnie dlatego sama zmiana progu nie wystarczyła.
Najbardziej cierpią małe jednostki
W dużym urzędzie czy spółce istnieje dział zamówień, dział prawny, dział finansowy i kilka osób mogących przeprowadzić procedurę.
W małej gminie, szkole, bibliotece czy instytucji kultury sytuacja wygląda zupełnie inaczej.
Ta sama osoba zajmuje się często zamówieniem, umową, fakturą i jeszcze kilkoma innymi zadaniami.
Jeżeli dla zakupu za 30 czy 50 tys. zł tworzymy procedurę wymagającą kilkunastu czynności, koszt administracyjny zaczyna być nieproporcjonalny do wartości zamówienia.
A przecież podniesienie progu miało pomóc właśnie takim jednostkom.
Deregulacja, która działa tylko w ustawie, a nie działa w urzędzie, nie jest deregulacją.
Tracą również mali przedsiębiorcy
W mojej ocenie problem dotyczy również drugiej strony rynku.
Zamówienia podprogowe powinny być naturalną przestrzenią dla mikro- i małych przedsiębiorstw. Lokalnej firmy budowlanej. Małego serwisu komputerowego. Biura projektowego. Firmy szkoleniowej. Dostawcy wyposażenia.
To właśnie tutaj wejście na rynek publiczny powinno być najprostsze.
Jeżeli jednak wykonawca przy zamówieniu wartym kilkadziesiąt tysięcy złotych otrzymuje kilkunastostronicową dokumentację, formularze, oświadczenia i rozbudowany projekt umowy, zaczyna zadawać racjonalne pytanie: czy warto w ogóle składać ofertę?
I wtedy formalizm, który miał chronić konkurencję, zaczyna ją ograniczać.
Prosty zakup powinien być prosty
Potrzebujemy zmiany filozofii.
Regulamin zamówień do 170 tys. zł nie powinien być skróconą wersją ustawy Pzp. Powinien opierać się na kilku prostych zasadach: im mniejsza wartość i ryzyko, tym prostsza procedura; im większe ryzyko, tym mocniejsza dokumentacja.
Przy najmniejszych zakupach wystarczy racjonalne potwierdzenie ceny.
Przy większych – udokumentowane rozeznanie rynku.
Przy zamówieniach zbliżających się do 170 tys. zł albo obarczonych szczególnym ryzykiem – bardziej konkurencyjna i udokumentowana procedura.
Ale nie potrzebujemy jednego rytuału dla wszystkiego. Potrzebujemy proporcjonalności.
Jedna kartka zamiast siedmiu załączników
Dobrze zaprojektowany system zakupów podprogowych można w dużej części sprowadzić do jednej prostej karty zakupu.
Co kupujemy? Dlaczego tego potrzebujemy? Jaka jest szacunkowa wartość? Jak sprawdziliśmy rynek? Jakie oferty lub ceny porównaliśmy? Dlaczego wybieramy tego wykonawcę? Kto zatwierdził zakup?
Koniec.
Jeżeli zamówienie jest bardziej skomplikowane – dokumentacja może być szersza.
Ale ciężar procedury powinien rosnąć razem z ryzykiem zamówienia, a nie wynikać z zamiłowania autora regulaminu do formularzy.
Trzeba zacząć kontrolować efekt, a nie liczbę dokumentów
Zmiana musi nastąpić również po stronie kontroli.
Kontroler powinien przede wszystkim pytać: czy zakup był potrzebny? czy cena była racjonalna? czy zamawiający rzeczywiście znał rynek? czy wybrano ofertę zapewniającą dobry stosunek jakości do ceny? czy nie doszło do konfliktu interesów? czy nie podzielono sztucznie zamówienia?
To są pytania o gospodarność.
Znacznie mniej istotne jest natomiast to, czy notatka miała właściwy numer załącznika i czy zapytanie wysłano do trzech czy czterech przedsiębiorców.
Państwo nie powinno mierzyć jakości zakupu grubością teczki.
UZP pokazuje dobry kierunek
Co ciekawe, kierunek wskazany przez sam Urząd Zamówień Publicznych jest znacznie bardziej pragmatyczny, niż wynika to z części regulaminów funkcjonujących u zamawiających. [2]
UZP podkreśla, że nadrzędnym celem każdego postępowania – niezależnie od jego wartości – powinien być wybór najlepszej dostępnej na rynku oferty, zapewnienie najlepszej jakości w relacji do środków, którymi dysponuje zamawiający, oraz uzyskanie najlepszego stosunku efektów do nakładów. [2]
To jest właściwa filozofia. Nie przeprowadzić procedurę. Kupić dobrze.
Różnica wydaje się niewielka. W rzeczywistości zmienia wszystko.
Podnieśliśmy próg. Teraz trzeba podnieść zaufanie
Podniesienie progu do 170 tys. zł było krokiem w dobrym kierunku.
Ale sama zmiana jednej liczby w ustawie nie zdereguluje systemu. Możemy przecież podnieść próg do 200, 250 czy 300 tys. zł, a następnego dnia zamawiający wpiszą wszystkie dotychczasowe procedury do własnych regulaminów.
I nic się nie zmieni. Prawdziwa deregulacja wymaga czegoś znacznie trudniejszego niż nowelizacja przepisu. Wymaga zaakceptowania, że pracownikowi administracji można pozostawić przestrzeń do podjęcia racjonalnej decyzji.
Decyzji, że nie każda decyzja wymaga formularza, nie każdy zakup wymaga konkursu ofert, jedna oferta nie musi oznaczać złego zakupu, rozeznanie rynku może mieć różne formy, dobra dokumentacja nie oznacza dużej dokumentacji.
I przede wszystkim: że zamówienie publiczne jest procesem gospodarczym, a nie konkursem na najlepiej wypełnioną teczkę.
Ustawodawca zrobił pierwszy krok i podniósł próg. Teraz administracja musi zrobić drugi. Przestać odtwarzać ustawę Pzp tam, gdzie już nie obowiązuje.
Bo inaczej okaże się, że przeprowadziliśmy niezwykłą deregulację: usunęliśmy ustawę, ale zostawiliśmy całą biurokrację.
Źródła:
Grzegorz Bebłowski
Doświadczony ekspert w dziedzinie zamówień publicznych, działający w branży od 2007 roku. Jako pełnomocnik Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych, przyczynił się do istotnych zmian legislacyjnych, co zostało docenione medalami i wyróżnieniami. Posiada solidne wykształcenie prawnicze i ekonomiczne z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego oraz Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie.
Jako biegły sądowy i członek Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców i Biegłych Sądowych, publikuje artykuły i bierze udział w debatach branżowych, dbając o najwyższe standardy etyczne w swojej pracy.
Zapraszam do innych publikacji
Local content w zamówieniach publicznych może wspierać polskie firmy, ale źle użyty grozi dyskryminacją i odwołaniami. Sprawdź, jak robić to legalnie.
Od 1 stycznia 2026 r. próg stosowania ustawy Pzp wzrósł ze 130 tys. do 170 tys. zł, co miało odciążyć samorządy i ułatwić zakupy. Zamiast tego zamawiający stworzyli dziesiątki wewnętrznych regulaminów i formularzy. Państwo podniosło próg w ustawie, ale zapomniało obniżyć poziom lęku urzędnika przed kontrolą.
