Rażąco niska cena – kiedy i czy w ogóle ona jest?
Istotność badania ceny w zamówieniach publicznych
Jednym z istotnych etapów postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest badanie i ocena złożonych przez wykonawców ofert. Zamawiający, poza oceną, czy wykonawcy spełniają warunki udziału w postępowaniu, nie podlegają wykluczeniu oraz czy ich oferty odpowiadają treści SWZ, powinien zbadać również cenę – z punktu widzenia tego, czy nie ma ona znamion ceny rażąco niskiej.
Okoliczność ta ma nie tylko doniosłe znaczenie dla właściwego przebiegu dalszego procesu postępowania, ale również – a może przede wszystkim – dla etapu realizacji umowy zawartej w wyniku udzielenia tego zamówienia. Jeżeli wykonawca, któremu udzielono zamówienia, nieodpowiednio skalkulował swoją cenę – poniżej opłacalności – w celu uzyskania zamówienia, to na etapie realizacji umowy może dojść do komplikacji, wyrażających się np. w roszczeniach wykonawcy o podwyższenie wynagrodzenia, braku zapłaty dla podwykonawców czy nawet nieukończeniu realizacji umowy.
Znaczenie kryteriów oceny ofert
Zaniżona cena niewątpliwie wiąże się z zagadnieniem kryterium oceny ofert. W kontekście coraz wyraźniejszej tendencji do zmniejszania znaczenia ceny jako jedynego kryterium, wynikającej nie tylko z obowiązujących przepisów, ale też z rosnącej świadomości zamawiających, problem rażąco niskiej ceny może nie być już tak poważny jak jeszcze kilka lat temu.
Skąd to się bierze? Przede wszystkim z zapisów ustawy dotyczących kryteriów oceny ofert, gdzie zakłada się, iż:
„Zamawiający publiczni, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2, oraz ich związki nie stosują kryterium ceny jako jedynego kryterium oceny ofert albo jako kryterium o wadze przekraczającej 60%” (art. 246 ust. 1 ustawy Pzp).
W konsekwencji może dojść do sytuacji, w której wykonawcy – w oparciu o kryteria określone w SWZ – będą kalkulować ceny racjonalnie, przy zachowaniu standardów rynkowych, lub wkalkulowywać w swoje ceny ewentualne ryzyka wynikające z niewłaściwego doboru kryterium poza cenowego przez zamawiającego. To z kolei może skutkować ofertami o cenach zbyt wysokich z perspektywy zamawiającego.
Co mówi ustawa o rażąco niskiej cenie?
Zgodnie z art. 224 ust. 1:
„Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.”
Art. 224 ust. 2 wskazuje, że obowiązek ten powstaje, gdy:
Cena całkowita oferty jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia (brutto) ustalonej przed wszczęciem postępowania lub od średniej arytmetycznej cen wszystkich ważnych ofert;
Cena całkowita oferty jest niższa o co najmniej 30% od wartości zaktualizowanej z uwzględnieniem zmian rynkowych – wtedy wezwanie jest fakultatywne.
Kiedy cena jest naprawdę rażąco niska?
Ustawodawca niestety nie zdefiniował legalnie pojęcia „rażąco niskiej ceny”. Stąd w praktyce funkcjonuje powiedzenie, że rażąco niska cena to jak Yeti – wszyscy o niej słyszeli, nikt jej nie widział. 😊
Ustawa odwołuje się także do rażąco niskich istotnych części składowych ceny lub kosztu – pojęcie bardzo nieostre. Zdarza się, że cena całkowita nie budzi wątpliwości, ale jej jeden składnik już tak. Przykładowo, w zamówieniach ryczałtowych wykonawca może przedstawić rozbicie ceny – całość mieści się w normach, ale np. robocizna lub materiały są niewiarygodnie tanie.
Co więcej, ustawodawca zestawia pojęcie „istotnych składników” z kryterium 30% odchylenia całkowitej ceny od średniej arytmetycznej – mimo że oba odnoszą się do różnych poziomów szczegółowości.
Mechanizmy wyjaśniania i analiza przypadków
Załóżmy, że wartość szacunkowa zamówienia na usługę wynosi 300 000 zł netto. Wpływa 7 ofert:
- 290 000 zł
- 295 000 zł
- 300 000 zł
- 303 000 zł
- 307 000 zł
- 310 000 zł
- 1 200 000 zł
Najniższa oferta (1) jest o ok. 33% niższa od średniej arytmetycznej wszystkich złożonych ofert. Zamawiający, kierując się przepisami, powinien zażądać wyjaśnień. Ale czy rzeczywiście cena ta jest rażąco niska? Przecież mieści się w realiach rynkowych i nie odbiega znacząco od wartości zamówienia. Problem wynika z jednej rażąco zawyżonej oferty, która zaburza statystykę.
Wezwanie do wyjaśnienia rażąco niskiej ceny oraz odrzucenie oferty
Kiedy już zamawiający podjął wątpliwości co do zaoferowanej ceny czy kosztu, powinien dokonać ich badania poprzez zwrócenie się do wykonawcy o ich wyjaśnienie. Wniosek taki powinien wskazywać elementy oferty, które podczas badania i oceny oferty wzbudziły wątpliwości i co do których zamawiający oczekuje wyjaśnień. Wykonawca w takiej sytuacji zobowiązany jest udzielić wyjaśnień w zakresie okoliczności, które wpłynęły na kalkulację ceny (vide: Wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt: V Ga 122/10). Oznacza to, że wykonawca w odpowiedzi na wezwanie zamawiającego powinien w sposób wyczerpujący przedstawić wszystkie okoliczności oraz dowody na ich potwierdzenie wskazujące na to, iż właściwie skalkulował cenę lub koszt.
Ciekawe tezy w tym zakresie wynikają z treści Wyroku Krajowej Izby Odwoławczej KIO 1817/24 z dnia 19.06.2024 r. gdzie Izba wskazuje:
- „W indywidualnej sprawie, w wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny dowodem mogą być same wyjaśnienia złożone przez wykonawcę, jednak pod warunkiem, że cechują się one dostatecznym stopniem szczegółowości” – teza ta jest dość istotna albowiem do tej pory co do zasady to dowody miały kluczowy walor w udowodnieniu kalkulacji ceny
- „Przepis art. 224 ust. 4 p.z.p. ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że w przypadku podejrzenia rażąco niskiej ceny lub kosztu w postępowaniu o udzielenie zamówienia na usługi zamawiający musi wezwać wykonawcę do złożenia wyjaśnień co do wskazanych czynników cenotwórczych. Ponadto składane przez wykonawcę wyjaśnienia ceny oferty należy oceniać przez pryzmat wezwania zamawiającego, które determinuje poziom szczegółowości wyjaśnień.” – tu z kolei podkreślono, że wezwanie do wyjaśnienia rażąco niskiej ceny należy formułować bardzo starannie i w sposób przemyślany, albowiem ta treść możne zdeterminować dalsze kroki w bada i ocenie wyjaśnień rażąco niskiej ceny
- „Ponowne wezwanie do złożenia wyjaśnień kalkulacji ceny nie jest co do zasady wykluczone. Niemniej możliwość żądania od wykonawcy doprecyzowania elementów kalkulacji lub udzielenia szerszych informacji w zakresie pierwotnie przekazanych wyjaśnień, jest uzasadniona jedynie w przypadku szczegółowego i rzetelnego udzielenia przez wykonawcę wyjaśnień na pierwsze żądanie. Powtórzenie wezwania musi wynikać więc z obiektywnych okoliczności uzasadniających uszczegółowienie pierwszych wyjaśnień, a ponawianie wezwania nie może następować w sytuacji, gdy wyjaśnienia są niekompletne, lakoniczne, czy nie zawierają odpowiedzi na wszystkie pytania zamawiającego.” – teza ta potwierdza, że wykonawca tez musi zachować szczególną ostrożność i staranność przy sporządzaniu swoich wyjaśnień, albowiem przy braku takich zasad mogą być wyciągnięte negatywne konsekwencje w postaci odrzucenia jego oferty.
Tezę z pkt 3 podziela również Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 12 maja 2014 r., KIO 785/14 wskazała, iż dopuszczalne jest więcej niż jednokrotne wyjaśnienia elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny – „wyjaśnienia nie muszą być jednoetapowe, gdyż w miarę uzyskiwania wyjaśnień mogą powstać kolejne pytania.” Zresztą przepis art. 69 ust. 3 Dyrektywy Klasycznej wskazuje na ocenę dostarczonych informacji w drodze konsultacji z oferentem. Ustawa Pzp nie reguluje tego zagadnienia. Brak jest również jakichkolwiek kryteriów postępowania jakimi trzeba się kierować przy wystosowaniu kolejnego wezwania, co nie oznacza, że można wyjaśniać ją w nieskończoność. Zamawiający powinien zakończyć proces wyjaśnienia ceny i kosztu do chwili gdy zgormadzone wyjaśnienia i dowody pozwalają mu w sposób obiektywny ocenić te elementy.
Z kolei Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. KIO 132/15 wskazała, iż „z samego braku dowodu nie można jeszcze wywodzić, iż cena jest rażąco niska, a przedmiotem oceny pozostają wówczas wyjaśnienia samego wykonawcy. Jeżeli wykonawca powołuje się na właściwe tylko jemu okoliczności powodujące możliwość znacznego obniżenia ceny i możliwe jest wsparcie tej argumentacji dowodem, to wówczas taki dowód powinien być przedłożony zamawiającemu, aby uczynić wyjaśnienia przekonującymi dla zamawiającego. O tym czy, dany dowód jest możliwy do uzyskania decydować będzie charakter okoliczności powoływanych przez wykonawcę. Jeżeli są one obiektywnie możliwe do stwierdzenia w postaci zaświadczeń, informacji wytworzonych przez podmioty niezależne od wykonawcy to wówczas taki dokument będzie miał walor dowodowy wykraczający poza samą treść wyjaśnień wykonawcy (np. zaświadczenie o zwolnieniu podmiotowym, uzyskanych upustach od dostawców, i inne wpływające na cenę). Jeżeli natomiast okoliczności, jakie przywołuje wykonawca w wyjaśnieniach dotyczą wyłącznie założeń przyjętych do kalkulacji ceny (tak jak w niniejszej sprawie), to wówczas trudno jest oczekiwać od wykonawcy, aby posiadał i przedłożył dowody mające inny walor niż oświadczenie własne wykonawcy. W takiej sytuacji w zasadzie ustalenie, czy cena ma charakter ceny rażąco niskiej, opierać się będzie na samych wyjaśnieniach wykonawcy.”
Orzecznictwo i interpretacje KIO
Zamawiający, podejrzewając rażąco niską cenę, musi wezwać wykonawcę do wyjaśnień – wskazując precyzyjnie, które elementy oferty budzą wątpliwości. Wykonawca powinien szczegółowo je uzasadnić, najlepiej z dowodami.
Wyrok KIO 1817/24 z 19.06.2024 r. zawiera trzy istotne tezy:
Same wyjaśnienia mogą wystarczyć, jeśli są szczegółowe.
Treść wezwania wyznacza poziom szczegółowości odpowiedzi.
Ponowne wezwanie jest dopuszczalne tylko w przypadku wcześniejszej rzetelnej odpowiedzi – nie może zastępować niedbałego pierwszego podejścia.
KIO (KIO 785/14) potwierdza, że wyjaśnienia mogą być etapowe. Dyrektywa klasyczna (art. 69 ust. 3) dopuszcza konsultacje. Brak wytycznych w Pzp nie oznacza jednak, że proces może trwać w nieskończoność – należy go zakończyć, gdy materiał dowodowy umożliwia ocenę.
W wyroku KIO 132/15 z 2015 r. stwierdzono, że brak zewnętrznych dowodów nie przesądza o rażąco niskiej cenie – liczą się również wiarygodne wyjaśnienia samego wykonawcy, o ile uzasadniają kalkulację i uwzględniają okoliczności obiektywne lub wewnętrzne.
Ostateczne odrzucenie oferty – przesłanki
Zamawiający może odrzucić ofertę z powodu rażąco niskiej ceny w dwóch przypadkach:
- Brak wyjaśnień ze strony wykonawcy w wyznaczonym terminie.
- Złożone wyjaśnienia i dowody nie rozwiewają wątpliwości – cena faktycznie jest rażąco niska.
Wnioski końcowe
Instytucja rażąco niskiej ceny odgrywa istotną rolę w systemie zamówień publicznych, zapewniając realizm ekonomiczny ofert i ochronę interesu publicznego. Zamawiający powinni dochować szczególnej staranności przy weryfikacji ofert – począwszy od precyzyjnego wezwania do złożenia wyjaśnień, po rzetelną ocenę odpowiedzi.
Grzegorz Bebłowski
Doświadczony ekspert w dziedzinie zamówień publicznych, działający w branży od 2007 roku. Jako pełnomocnik Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych, przyczynił się do istotnych zmian legislacyjnych, co zostało docenione medalami i wyróżnieniami. Posiada solidne wykształcenie prawnicze i ekonomiczne z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego oraz Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie.
Jako biegły sądowy i członek Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców i Biegłych Sądowych, publikuje artykuły i bierze udział w debatach branżowych, dbając o najwyższe standardy etyczne w swojej pracy.
Zapraszam do innych publikacji
Rażąco niska cena to jedno z najbardziej kontrowersyjnych pojęć w zamówieniach publicznych. Grzegorz Bebłowski analizuje, kiedy zamawiający powinien wezwać wykonawcę do wyjaśnień i jakie pułapki kryją się w przepisach i orzecznictwie.
Postępowanie przed KIO to złożony proces, ale z odpowiednim przygotowaniem możesz skutecznie bronić swoich decyzji i uniknąć kosztownych błędów. Sprawdź nasz przewodnik i poznaj najlepsze praktyki!
Komunikacja w procesie zakupowym: Klucz do efektywności i sukcesu Rola komunikacji wewnętrznej w procesie zakupowym Komunikacja w procesie zakupowym jest […]
